落实户籍管理制度改革，不仅是要解决城市社会的公平发展问题，而且更是拉动内需增长的一手好牌。

 

文 | 李铁 中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家

 

近日，中央办公厅和国务院办公厅联合下发文件，要求各地全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件。这意味着，涉及中国城镇化进程中的户籍管理制度改革，又进一步落到实处。

 

实际上，2019年年初的政府工作报告中提出要提升中国的城镇化质量，之后，国家发改委印发的《2019年新型城镇化建设重点任务》中提出，要全面放开城区常住人口300万以下的大城市的落户限制，到年中中共中央国务院下发的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出，“有力有序有效深化户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制”，一直到这次两办文件的明确提出，实际上就是要求各地按照中央有关文件精神，进一步推进户籍管理制度改革。

 

其意义在于，城镇化是启动中国经济增长的重要引擎，重点是通过户籍管理制度改革，释放农民进城和外来人口落户所能激发的消费和投资潜力，为中国经济的发展和内需的启动注入活力。

 

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按人口规模放开落户是重大突破

 

应该注意到，从十九大报告到最近的一系列中央有关会议精神，在提出城镇化政策时，都特别强调，要发挥城市群和各类中心城市的承载能力，而300万人口左右的中心城市，甚至包括500万人口的中心城市以及下辖区域，在放开人口落户，加快农业转移人口市民化，都存在着巨大的潜力。

 

在这些城市群地区，我们看到的不仅仅是城区300万人口的城市，还要包括城市所管辖的不同规模的城市和城镇，都要相应地放开落户限制。在这些地方，无论是外来的城镇间流动人口，还是农业转移人口，只要是有就业和居住的条件，就可以无条件地解决落户问题。这里并没有提出所谓的学历问题，也没有各种条件的限制，对于原来在一些城市开始的所谓的“人才竞争”也有了重新的解读。解决户口不能停留在条件和学历上，重点应该是就业能力和居住能力。

 

如果放开这些城市的人口落户，实际上也释放了一个重要的信息，各类一定规模的城市，在解决外来人口落户的同时，要根据自己的实际情况解决相关的公共服务问题，而且要把公共服务的范畴，从原来本地户籍人口放大到新增的户籍人口中，实现更大范围“以人为本”的公共服务。

 

提出按人口规模放开落户条件，相对于以往的以城市等级为标准的落户条件是一次重大的突破。在上世纪九十年代和本世纪初，提出的落户条件是从小城镇到县级城市，后来放宽到地级城市。而这次明确提出300万人口的规模，淡化了城市的等级关系，重点在于按照城市人口规模来逐步推进户籍管理制度改革，也是根据中国城镇化进程中的实际需要而相应进行的政策调整。

 

而且，未来在继续按照人口规模来推进特大城市的户籍管理制度改革时，300万人口以下的城市肯定不是终点。因为在中国，城区常住人口500万以上的城市还有21个，1000万以上的城市有6个。虽然对于这些300万人口以上的城市，目前只是少数几个千万人口以上的城市采取了所谓的严格控制人口进入的政策，但是对于500万人口以下的城市从政策上已经明确，是全面放宽落户的限制。虽然“放宽”和“放开”仅仅有一字之差，但是其中的距离并不遥远。

 

从依照行政等级到依照人口规模的变化，说明户籍管理制度改革的稳步推进仍在有条不紊地在进行，也反映出政策的连续性和目标的明确性。

 

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放开落户限制有什么意义

 

中国目前城区常住人口200万－300万的城市约有14个，基本是省会城市以及沿海发达地区的一些地级城市。而且这些城市绝大部分都是人口流入地区。因此在这些城市放开人口落户限制，等于要求各级地方政府要认真解决人口落户之后的各项城市基础设施建设和公共服务问题，实际上也会对经济增长带来诸多的利好。

 

中国的城镇化进程是世界上最大的拉动国内内需的动力。如果从这些大城市开始，逐步放开人口落户的限制，不仅仅为中国的户籍管理制度改革进行了规模以上城市的重要探索，更重要的是通过城市人口的增加，带来住房和消费以及基础设施建设投资的需求。

 

农业转移人口和外来人口进城落户，首先要解决的是就业稳定问题。在中国，由于人口流动是以就业为导向，而且人口流动在就业引导的前提下，是符合中国农业转移人口以及外来人口在城镇有稳定收入和稳定生活的重要前提。这与大多数发展国家人口盲目流入大城市，造成严重的城市贫民区和社会不稳定因素等问题，有着根本的区别。

 

因此，在稳定就业为导向的流动性前提下，对政府来说，要解决的不是如何防止人口过快增长，而是要充分发挥人口进入的活力，带动各项投资和消费的增长，把农业转移人口长期消费和投资的潜力，从原来的家乡转移至就业地，等于激发了这些城市投资和消费的潜在活力。甚至通过人口的增加，可以带动人口之间相互消费和服务的需求，对于已经因人口减少可能形成的城市教育以及医疗资源的限制，其实是释放了更大的潜力。同时，改善基础设施建设和公共服务水平，为有的放矢、以人为本的项目建设带来了巨大机会。

 

因此，从当前中央颁布的有关政策看，从城区常住人口300万以下的城市放开落户限制，在拉动内需，释放房地产市场潜在活力，带动基础设施投资和增加就业等方面的潜力，也是具有十分重要的现实意义。

 

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需要破解利益固化的阻力

 

虽然中央办公厅和国务院办公厅已经下发了有关文件，要求各地贯彻落实有关精神，进一步放开城区常住人口300万以下城市的落户限制。但是目前在深入贯彻落实的过程中仍然会面临着阻力。毕竟在中国，由于人口分布的不均衡，人口流入和流出地区存在着巨大的发展差距。因此，各地如何提出有关的政策措施，确保政策的实施和执行，还存在着巨大的不确定性。

 

例如，在中西部地区的城市，无论在一些省会城市还是城区人口规模较大的城市，落户限制已经很少，甚至在一些地区已经完全放开。因此压力并不是很大。但是在人口流入地区的城市，即使是人口几十万或者十几万的小城市甚至特大镇，由于外来人口占比过高，数量巨大，落实这项政策将会面临着严峻的挑战。

 

我曾经写了很多文章讲过，由于城乡和区域之间户籍管理制度封闭性的长期存在，导致公共服务偏向于户籍人口，随着经济的发展，也会导致利益的相对固化。从这一点看，无论城市的大小，过去公共服务覆盖的重点都是户籍人口，而对外来人口长期采取相对歧视的状态，使他们难以享受到与城镇居民同等的公共服务。在这种情况下，无论调整哪一类人口规模的城市，都必然要面临当地原户籍居民的阻力。这是政策落实必须要面对的问题。在长三角和珠三角等经济发达地区，外来人口和本地人口倒挂现象以及外来人口占比重较大、人口数量较多的现象非常普遍，在这些地方推进户籍管理制度改革，肯定会面临着在本地人口和外来人口的利益结构相对固化的问题。

 

因此，对于外来人口总量规模和外来人口占比重这两种情况，相比来说，后者更应该是政策研究的重点。如何在不影响社会稳定、有利于稳步推进户籍管理制度改革等问题上，确保放开人口落户的政策落到实处，还有大量的工作要做。

 

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城市要选择合适的落户空间

 

在具体操作上，外来人口应该落户到城市的哪一个区域，是无法回避的问题。按照市场的规律看，城市的主城区房价很高，各项公共服务设施和基础设施建设成本都很高，即使本地人口能够在主城区选择可购买的住房或者是落户，也不是件容易的事情。更何况是外来人口，而且他们大多是中低收入人口。

 

因此，对于放开这些城市的外来人口落户，在城市辖区的哪些空间可以给他们创造就业和定居的条件，逐步改善他们的居住状况，完善公共服务水平，提高基础设施建设标准，还是需要各级城市政府实事求是，不要继续站在高大上的思维模式上，提出过高的标准，导致城市基础设施建设压力不堪重负，反而会给这些新进城落户的外来人口增加生活成本，提高生活压力，带来不必要的负担。

 

在城市辖区内特别是城乡结合部还有大量的中小城市和小城镇，可以作为容纳大量外来务工就业人口的生存空间，这些地方通过各种自我完善的方式，在政府支持下，一定程度上形成了多元化的教育体系和医疗服务体系，在差别化的基础设施和公共服务供给上，大多完成了这些人口的城镇化过渡进程，这是世界发达国家普遍走过的历程。也要切记，在贯彻落实中央国务院两办下发文件的精神上，充分理解“提升城镇化质量”是一个长期的过程，尽量在放开的基础上，选择好为大量农业转移人口和外来人口提供符合他们收入水平和消费能力的发展空间，逐步完成他们的城镇化的过渡，而同时又不会给政府带来大量的财政和债务压力。这一样会达到带动消费和投资的效果，只不过是这个需求的拉动要在较长的一段时间内完成。

 

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落户主体应主要是外来人口

 

放开城区常住人口300万以下城市的落户限制，虽然是中央国务院提出的明确要求，但是在贯彻落实方面，也要根据本地实际情况，避免一窝蜂和强制性的划转。过去在一些省份，为了提高城镇化率，达到所谓的“账面数字”效果，强制将当地农村居民划转为城市户口，实质上什么都没有发生变化。这种做法既引起了广大农民的不满，也会造成政治上的虚假效应，严重地影响了政府的声誉。

 

所谓放开限制，主要是针对外来务工就业的农业转移人口，而不是当地的农村居民。当前中国的常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率还有超过16个百分点的差距，大致涉及到2亿多的外来务工就业的农业转移人口，他们长期在城镇打工就业，但是难以享受到与城镇居民同等的公共服务。只有把他们的落户问题在就业所在地城市解决，才可能解决他们在城镇就业和定居的长期预期，才能真正地让他们把原来在农村的消费和投资转到城市里来，才能改变他们两栖生活和就业的状况，才能使他们分离的家庭在城镇化进程中重新结合，并完善后代的子女教育和老人的赡养问题。

 

这对于以人为本和以人民为中心的执政思想，是一次重要的贯彻落实，同时还附带释放了经济需求的潜力。落户重点是外来务工就业人口，而不是本地农民的强制划转。根本原因在于，不是走形式，而是踏踏实实地通过城镇化的进程，通过放开人口的落户限制，实现人民生活水平的提高，通过城镇化带动增长的潜力，减少区域差距，实现共同富裕。

 

放开城区常住人口300万以下城市的落户限制，不是城镇化的终极目标。

 

对于城区常住人口500万人口的城市，也要在放宽条件上做好文章，进一步完善落实有关政策，而不是拘泥在放宽上设置更为严格的限制措施。

 

对于城区常住人口1000万以上的超大城市，更不能因严格控制人口而把所有的外来人口都清除在外，而是要在控制人口盲目进入的基础之上，重点解决长期在城市辖区内就业的外来农业转移人口的市民化问题。“控制”不等于不对这些人口开展服务，也不是不解决他们的市民化和户籍问题。而是在限制更多新增外来人口大量进入的同时，把那些已经长期在超大城市就业的，甚至已经稳定居住生活多年的外来农业转移人口，尽快地通过落户的方式稳定他们的生活预期，让他们也把长期的消费和投资转入到就业地，为这些超大城市的发展提供更多的活力。

 

对于人口流入地的各类中小城市和小城镇，也应该通过认真学习和贯彻落实两办文件精神，扎实地解决外来务工就业人口的落户问题，把他们作为本地经济发展的长期动力和重要的人才储备，才有可能带动经济的发展和城市的转型升级。

 

城镇化是未来中国经济增长最重要的潜力和增长动力。虽然我们面临着各种利益固化带来的阻力，但是从中央和国务院有关文件的精神看，稳步推进是长期的政策预期。

 

落实户籍管理制度改革，不仅是要解决城市社会的公平发展问题，而且更是当前拉动内需增长的一手好牌。因为在释放潜力和活力，在通过各种利好来带动经济增长的过程中，城镇化是一个重要的释放效应。这里不仅关系到如何激发几亿人口进城定居可能释放的活力，而且也要通过资源的空间再分配，带动土地管理制度改革，释放中国土地在经济增长中的活力，还可以通过降低成本，释放中小城市和特大镇在改革发展过程中的新的城市增长活力。

 

中国城镇化是世界上最大规模的人口进入城市的过程，也是许多经济学家对于二十一世纪世界经济增长认定的最好的潜在优势。这手好牌在我们手里，也是我们的优势所在。从近期颁发的有关文件中我们看到，城镇化的牌还在打，还是那句话，我们需要坚定对中央和国务院稳步推进城镇化战略的信心。