遵循往年惯例，今年国庆黄金周期间，收费公路对小型客车免费。政策利好刺激下，车流、人流井喷式暴增，高速拥堵与景区爆棚已经可以预见。

对于国庆选择公路出行的游客，几乎不可避免的会被堵在收费站点几公里开外车队长龙中，度过数小时百无聊赖的拥堵或缓行时光。

而这16.37万公里的收费公路、1338个主线收费站，却是中国路网系统中的陈年痼疾般的存在。

巨额收益，巨额亏损

“收费公路”在世界范围内并不少见，但中国收费公路的规模绝无仅有。

2008年，在世界范围内实施公路收费制度的国家已有70个，收费公路里程总计30.4万公里。中国收费公路里程一马当先，占到51%。

根据欧洲收费公路基础设施运营商协会（ASECAP）2017年公报的统计数据，目前，中国收费公路里程是22个欧洲国家总和的3倍之多。

中国如此庞大的收费公路规模，意味着巨额的通行费收入。2017年收费公路通行费收入就高达5130.2亿元。

但实际上，除了2010年，收费公路出现过短暂的盈余，自2011年至今，收费公路一直处于亏损状态，并且收支缺口在不断扩大。

2017年最新数据显示，收费公路的支出约为收入的1.8倍，收支差额占到收入的八成左右。

那么，钱都哪去了？

事实上，5000多亿通行费收入完全不够花，甚至不能还清债务。2017年，每收入100元通行费，就得有145元用于还本付息、偿还债务。

而100元通行费收入中，用于公路养护的费用仅10块4毛。公路养护投入不足意味着，中国公路常会陷入“修了烂，烂了修”的恶性循环，“弃养待建，以建代养”现象突出，部分路段路况急剧恶化。

与此同时，高速公路腐败现象频出，庞大的收支差额常常被用来掩人耳目。

相关审计报告显示，1999-2005年，河北省交通厅及其下属的三家高速公路法人单位，从五条高速公路里提取6.48亿元用于发放工资、奖金、建设福利住房；2013年对安毛等五条高速公路的审计中发现，不足500公里的高速公路出现多计公款、使用假发票等问题牵涉资金高达90亿元。

然而，在没有详细账本公开的情况下，一分一厘流向何处公众并不知其底细。

贷款修路，收费还贷

收费公路账面上的债务与银行贷款，还要追溯至上世纪80年代。

新中国刚成立初期，公路修建主要依靠中央和地方政府预算内财政资金。然而，以政府拨款方式筹措的资金非常有限，1949至1983年这35年间，公路行业固定资产年均投资额不足6亿元。

为解决财政资金严重不足的问题，1984年，国务院出台“贷款修路，收费还贷”重大政策。此后，收费公路快速发展，银行贷款成为公路建设最重要的资金来源。

在建成的高等级公路中，几乎所有高速公路、67%的一级公路、42%的二级公路建设，都依靠该政策解决了投融资问题。

然而，当年为了缓解财政压力、加快基础设施建设进度的权宜之计，在中国政府财政收入大为改观、经济实力稳步提升的当下，这一政策实施了35年之久，未经修正和完善，以致政府债务高企，收费公路也常年面临巨额亏损。

2017年全国收费公路统计显示，财政性资金投入占比约17.6%，而举借银行贷款与其他债务本金数目占到资金来源近七成。

银行贷款在资金来源中所占比例过大，以至于融资成本过高。而另一方面，民营资本因过高的准入门槛、苛刻的审批条件、复杂的办理手续等而被隔离在“玻璃门”之外。自2006年至2012年的7年间, 利用外资与企事业单位资金的占比从未超出过10%。

然而，地方政府从不惮于举债修路。从原则上说，地方政府借债属于借款人和贷款人之间交易。

但地方举债几乎总是存在一种假设，即当必要时，中央政府一定会出面。即使地方政府的收入不足以支持债务偿还，但是由于预期中央政府总会采取某种形式的救助，地方政府仍然有很强积极性进行债务融资。

尤其是，公路修建的当期收益被纳入现任官员的政绩考核中，而还款压力则可以留给下一任。

至于中央对地方的转移支付与税收返还，专款专用、补助取消二级还贷公路收费的地方政府。这一行为也无异于为地方政府兜底。

上头点菜，下头埋单

缴纳高速收费的普通人可能要问：为什么美国的公路建设资金可以依赖税费体系实现运转、极少收通行费，而中国公路建设却要依靠地方政府过度举债？中国人的燃油税、车辆购置税、成品油税交的少了吗？

跟普通人纳税没关系。问题出在1994年实施的分税制上。“财权上移，事权下移”，地方政府活没少干，财政收入却大幅缩水，一度陷入财政困局。

上世纪80年代，实施的还是财政大包干制度，在财政收入划分方面，除中央直属企业、事业单位的收入和关税收入划归中央财政外，其余收入均作为地方财政收入。

在财政支出划分方面，除中央直属企业、事业单位的支出归中央财政外，其余的财政支出均作为地方财政支出。于是，地方财政自给自足，旱的旱死，涝的涝死。

1991年，中央财政出现困难，入不敷出，时任财政部部长王丙乾以“摊派”的方式三次向地方政府“借钱”，然而地方的积极性不高。

当时王丙乾曾说，“我穷得只剩下‘背心’和‘裤衩’了。”1992年中央财政困局仍未得到改善，接任王丙乾的刘仲藜则说，“我连‘背心’都没有，只剩下‘裤衩’了。”

1994年，财政危机催生的分税制改革，使地方的好日子到了头。

分税制改革使消费税等大额税款全部流向中央政府，地方仅仅保留一些小的税种。在中央和地方共享的税种中，增值税中央与地方五五开；所得税，中央拿走大头，余下四成给地方。

营业税本是地方最重要的税收来源，而2016年5月之后，全面“营改增”实施，营业税并入增值税纳税范围，中央和地方五五开，地方税收再次减少。

税收收入减少并不意味着地方公共服务的提供减少。地方的医疗、教育、修路等等仍然是地方政府的职责。

于是，央地财政收支关系逆转，地方的财政收入开始兜不住支出。地方一般公共预算收支的财政赤字在逐年走高，而中央一般公共预算的财政盈余在逐年扩大。

地方财政吃紧，除了中央的转移支付和税收返还外，还要自谋生路。

一方面，地方政府通过出让土地使用权、获得土地出让金来增加地方财政收入。“土地财政”甚至成为一些地方政府财政收入的主要来源。

但土地财政带来了诸多负面效应，诸如城市扩张无度、违法违规侵占耕地、暴力征地和拆迁、大城市房价高企等。

另一方面，地方政府通过发行债券融资。然而这一行为十分考验地方政府的经济实力，对于东部经济发达省市，政府债务风险整体可控；而部分大西南偏远省份的地方政府负债率已经临近甚至超过国际警戒值上限60%，具有极高的债务风险。

然而，中国实施五级财政制度，越接近基层，财政自由度越低。中央的税收返还和转移支付划拨到省一级，再由省向市、县、乡拨款。一层层的审批和盘剥下去，等到乡一级，不知修路款项还剩几厘。

在2014年出台禁止将政府收费还贷公路变为经营性公路的政策之前，不少已经还清贷款的政府还贷公路本应停止收费，却变身为“经营性公路”延长了收费年限，继续收费。

而在2014年出台禁令后，地方政府又想出了“统贷统还”的对策，只要有一条道路还未还清贷款，其他的路都将继续收费。那些偿债期满后本应立即停止收费的收费公路，被延长收费期限、重新核定了收费标准。

正应了那句老话，羊毛出在羊身上，对有出行需要的普通百姓来说，收费看不到尽头。

参考资料

[1] 王海洋. (2014). 国外收费公路政策动态与经验借鉴. 综合运输, (12), 72-77.

[2] 欧洲收费公路基础设施运营商协会（ASECAP）官网

[3] 李玉涛. (2018). 受益原则与公路融资研究 (Doctoral dissertation, 北京: 北京交通大学)

[4] 林江, 翟继光, 王丛虎, & 阮静. (2015). 收费公路改革: 如何杜绝 “糊涂账”?. 财政监督, 24, 29

[5] 袁瑜. (2018). 美国公路发展政策及资金来源研究. 交通运输研究, 4(3), 9-17.

[6] 高培勇. (2014). 由适应市场经济体制到匹配国家治理体系——关于新一轮财税体制改革基本取向的讨论. 财贸经济, (3), 5-20.

[7] 中国“土地财政”性质及历史作用的政治经济学研究