中国发展研究基金会近日发布的《贫困地区农村营养改善进展》旗舰报告（以下简称《报告》）显示，实行五年后，仍有受监测的近半数农村义务教育学生营养改善计划（以下简称“营养餐”计划）试点学校未达到营养基本达标。

尽管受监测各县学生营养不良率已由 2012 年的 18.5%下降至 2016 年的 15.4%，但这一数字仍高于 2012 年全国 6-15 岁儿童营养不良率 12%的平均水平。

上述数据是由对“营养餐”计划进行第三方大数据监测与评估的“阳光校餐”平台（目前覆盖全国13省100县、9200余所学校、近 400 万学生）在分析1020 万条监测实施数据的基础上得出。

2011年，由中国发展研究基金会的一项政策评估报告倡导，中国正式启动农村义务教育学生营养改善计划，以展开对“营养贫困”——这一长期在中国中西部地区存在的儿童营养不良问题的干预。

目前，补助标准为每人每天4元的“营养餐”计划已覆盖699个国家集中连片贫困地区的贫困县，中央财政累计投入达1591亿元，使2300万义务教育阶段学生直接受益。

为什么仍有半数学校未达标？“部分地方对学生营养改善的意义还认识不足、重视不够，过多强调困难，执行效果相对也是参差不齐。”国务院发展研究中心主任、中国发展研究基金会理事长李伟在近日举行的农村学校营养改善专题研讨会上透露，目前，甘肃、湖北、湖南等省的一些学校仍在采用课间加餐而非食堂供餐的做法。

食堂供应午餐被认为是保障学生在校期间营养需求的最有效途径。但此前多位长期在农村学校调研的教育学者告诉财新记者，对于“营养餐”计划，因为地方财政不配套，一些乡村地区学校对于举办食堂积极性不足，或挪用营养餐费，来支付食堂师傅工资等人力成本费用。

中国发展研究基金会副秘书长方晋再上述会议上还分析称，农村学生营养摄入不足的另一个可能的原因是“成本问题”，有些地方孩子的吃肉数量明显不够，因为当地肉的价格较高，营养摄入量因此受影响，“究竟是因采购环节不够规范还是有些地方肉的成本高于当地平均价格”还待分析。

对此，李伟建议，在完成2020年脱贫攻坚任务的未来几年中，包括“营养餐”计划在内的中国儿童营养改善工程应提升为国家战略，纳入国民经济和社会发展规划，以“不断加大投入力度”。

上述《报告》也建议，未来保障“营养餐”计划，应落实各级政府的“出资责任”，中央财政要确保膳食补助标准与农产品价格 上涨的联动，而省市县政府须分担食堂运行经费及人工成本。

建议膳食补助标准应提升至4.5元

该《报告》指出，“营养餐”计划实施5年来，尽管不同的供餐形式在资金使用效率上有差异，但受监测的“各县基本做到膳食补助资金全部吃到孩子嘴里”。

财政部科教司副司长刘新安在上述会议上进一步透露，据初步统计，2011至2017年，中央财政已累计安排营养改善计划资金1047亿元，其中国家试点补助900亿元，地方试点奖补147亿元。

“严格管控食材采购有助于保障食品安全和资金安全。”根据上述《报告》，监测县的主要食材(包括 主食、肉类、油类、四种最常吃蔬菜:胡萝卜、土豆、西 红柿、白菜及鸡蛋)的采购价格已逐渐平稳规范。 以贵州为例，2015 年该省16 个监测县中的 曾有15 个县猪肉价格高于全国同期猪肉批发价格，但到了 2017年，仅有个别县价格略高，改进明显。

2017 年的数据显示，有70%的监测县主食采购价格不高于农业部发布的同期农产品批发价格，72%的县肉类、64%的县最常吃的蔬菜、52%的县鸡蛋的采购价格均不高于同期农产品批发价格。

但上述《报告》提出，中央财政应保证膳食补助标准与农产品价格上涨的联动。根据分析，食材每斤价格累计上浮 1 元，膳食补助资金提高 0.20 元。

而2017 年与 2014 年相比，各种食材采购价格 均有上涨。参考物价上涨情况，上述《报告》建议，应将膳食补助标准有现在 的 4 元提高至 4.5 元。

地方政府应落实出资分担食堂经费

多位参与上述会议的专家及决策人士都在会上作呼吁，未来继续推进“营养餐”计划，需要地方政府对食堂运行的经费、工勤人员工资等给予足够重视和配套支持，与中央政府“共同发挥作用”。

上述《报告》的数据也披露，目前进行了配套投入提高营养餐标准的地方政府，与未进行投入配套的收费县和不收费县对照组相比，营养基本达标学校比例分别高出25.98和25.45个百分点。

上述《报告》披露，目前在监测县中，8%的县补贴食堂运行经费，52％的县支付食堂工勤人员工资，16%的县支付上述两项费用，但仍有有24%的县地方财政没有投入。

《报告》还称，地方政府的财政配套也有助于稳定食堂工勤人员队伍，保障食品安全，进而“间接保障了资金安全”。以宁夏为例，2013年该省加大了营养改善计划的经费投入，设立陪餐教师补助专项资金，并对实施学校公用经费共补助1618万元资金。因此，在政策执行、政策效果、信息公开等指标的排名中，“营养餐”计划前20强县宁夏占据4席。

“营养餐”计划执行情况好的20强县都分别对提高膳食补助标准、承担食堂运行经费、支付工勤人员工资进行了不同程度的财政配套。

如贵州，该省副省长陈鸣明在上述会议上介绍，贵州省每年下达营养膳食补助专项资金达到30亿，各地按照与就餐学生人数不低于1：100的比例配备食堂工勤人员，并将其工资、社保纳入县级财政预算。

李伟提出，落实地方政府分担食堂运行经费和人工成本要成为未来三年推进“营养餐”计划的重点工作之一。《报告》披露的数据显示，监测县中， 半数的县实现了全县学校食堂供午餐，近三成的县选择食堂供早餐的 模式，但还有两成的县有部分学校或者全县采取课间加餐模式。

在食堂建设的投入上，教育部党组成员、部长助理郑富芝介绍，截至目前，中央财政安排300多亿元专项资金重点支持试点地区学校食堂建设新建改造食堂面积达到2600万平方米，购置了价值将近22亿元的厨房设施和设备，“为以学校食堂供餐为主的模式提供了有力的支撑”。

据郑富芝介绍，截止到目前全国实行食堂供餐的试点学校比例已经达到71%，国家试点县已经达到76.6%，比2012年提高了近20个百分点。

征收营养餐费用有待进一步规范

根据上述《报告》，目前在监测县中有部分县市向学生征收营养餐费用。数据显示，有26%的监测县向学生家庭收费用于营养餐，收费标准范围为10-70元/月不等。

上述《报告》强调，学生家庭参与营养改善无可厚非，但应明确“为学生改善营养”是收费的根本目的。以贵州从江和陕西丹凤为例，这两个县收费主要用于“采购牛奶”，“为学生补钙”。

《报告》还披露，有部分县将收费用于补贴食堂运行费用和支付工勤人员工资。但根据《报告》，在监测县中，向学生家庭收费的26个县中19个县地方政府均进行了相应财政配套。

此前，中国发展研究基金会阳光校餐数据平台的工作人员告诉我们，目前一些试点县，会在4元的膳食补助标准外，再收1至2元以支付食堂工作人员运行和水电等费用，“国家虽没有禁止收费，但要求不能挤占家长合理负担的支出”。

鉴于此，上述《报告》建议，在政府对食堂运行经费和工勤人员工资进行财政补贴的前提下，相关部门应考虑不再向学生家庭收费，以达到“扩大政策的扶贫效果”“食堂运行经费和工勤人员工资应由地方政府承担”。