地方政府的财政透明度近年来一直是财政制度改革的重要议题，国务院连续下发多部文件推动财政公开。然而研究数据显示，各级市政府的财政透明度虽有改善，但仍不尽人意。

    清华大学公共经济、金融与治理研究中心近日发布了《2015年中国市级政府财政透明度研究报告》，对全国所有652个市政府（包括4个直辖市政府、290个地级市政府和358个县级市政府）的财政透明度进行了评估和研究。报告显示，各级市政府的财政公开水平参差不齐，但平均水平较低，其中政府性债务的公开情况最差，仅北京、上海、广州、天津、宁波、厦门6地公开了政府债务。

    报告显示，在294个地级市政府和直辖市中，有占92.9%的273个市政府在政府性债务的公开方面得分为零，平均分仅为2.82（本文都采用百分制）；在358个县级市政府中，有占93.3%的334个市政府得分为零，平均分仅为1.54。报告认为，该类财政信息缺乏基本的透明度。

    报告分析认为，导致地方性债务公开程度较低的主要原因主要有三个方面。

    第一，绝大部分地方政府通过下属的投融资平台公司来承担政府性债务，市政府并未在国有资本经营中公布这些平台公司的相关情况，也未公开地方国有企业财务情况。

    第二，县级市政府自身可能具有较高的负债水平，主动进行披露的动机不强。

    第三，政府性债务除了直接债务外，还有大量的担保债务，在公开上存在客观困难和缺乏激励机制。

    清华大学公共管理学院教授、该课题组负责人俞乔表示，从理论上和《预算法》的原则规定来看，所谓“财政公开”应该是全方位的公开，增强地方政府债务的透明度也是改善政府治理体系的重要内容，但就目前而言，地方政府的债务公开还存在着两方面的困难。

    首先是技术困难。俞乔介绍说，法律和政策层面的规定都仅限于原则性的规定，而对于统计口径、统计范围以及公开的时点等都没有细化规定，“很多概念定义都有很大的歧义，取决于地方政府自己”。

    同时，俞乔认为“细则现在也很难拿出来”，因为上下级政府之间存在着信息不对称，“中央也不知道这个债务到底有多少，甚至省也不知道市里面债务有多少，市里面的相关综合性部门比如说发改、财政，它可能也不知道有多少，这就非常难弄了”。

    其次，俞乔认为地方政府不公开债务，可能因为“当地领导有很多实际的考虑”。就目前而言，债务公开还未成为刚性的要求，“对地方政府而言，它的GDP、税收、就业可能被认为是刚性的，压力会很大”，但债务公开“这一块的话它还有一个发展过程”，也与社会的民主政治的发展是密切相关。

    报告指出，地方政府性债务已成为当前经济中最为重要的风险之一，而这种风险更多的存在于获得财政收入能力相对不足的地级和县级市政府。地级和县级市政府尽管拥有庞大的债务规模，但这个债务规模的数字和其结构始终不为外界所知。

    俞乔在2013年的研究中估算，中国地方政府的债务总额应该在19.41万亿元左右；现任全国人大财经委副主任尹中卿甚至在2014年8月曾表示，审计署两次审计只是摸清了地方债的“底数”而不是“实数”，地方债的实际规模很可能超过30万亿元。而财政部部长楼继伟曾在2015年博鳌论坛上表示，地方政府债务规模上限为15.8万亿元。

    俞乔说，政府债务实际上反映了政府的治理水平。他认为很多地方政府的治理还是“家族式的治理”，“这是很大的一个问题，家长说了算，其他家庭成员你不要管了”。

    他指出，政府为民众服务的公权力机关，应该向上市公司学习，“你是公有的、面向大众的，所有的事都是公众的事儿，必须要公开透明”，其中最重要的就是财务问题。

    俞乔认为，加强对地方政府债务的监管，可以从基本的三个方面入手。首先是法律的细化规定和政策的落实，他强调，必须要从“全面深化改革”和“依法治国”的高度来认识这个问题，并且要通过法律规定落到实处。

    此外，俞乔指出，要加强对人大制度的建设。他认为，制度性的监督并不仅仅在于上级政府，更最重要的在于本级人大，通过多方博弈来讨论预算问题是立法机关最核心的一个功能。俞乔介绍说，“就发达国家的经验而言，议会最重要的功能就是讨论预算，而且预算向全社会公开，而我们的监督、问责等制度建设还没有跟上”，他说，“在发达国家它叫‘以财控政’，咱们就可以叫‘以财督政’，监督还是可以的嘛”。

    俞乔认为，社会各界的关注，和媒体、学校等独立第三方的监督也非常重要。他说，舆论的关注可以实实在在地推动政府治理的改善，但目前“纳税人没这个意识，觉得公不公开都无所谓”。

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