在不久前的全国“两会”上，财政部公布了2016年预算草案，其中提及：“2016年1月1日起，按6.5%左右提高企业和机关事业单位退休人员养老金标准。”

至此，企业养老金迎来“十二连调”，同时也打破了养老金连续八年固定上调10%的惯例。

从足额发放到上调10%

2005年，企业养老金开始全面上调。此前，中央对于企业养老待遇的要求，还仅仅是“确保按时足额发放”。1991年，企业职工养老保险制度改革启动，职工养老开始由“单位保障”转向“社会保障”。当时国有企业普遍经营困难，养老保险调剂能力弱，导致企业职工“领不到养老金”。直到2004年，全国才实现企业职工养老金当期发放无拖欠。

为何中央在刚刚能够足额发放养老金之际，就立即着手上调养老待遇？其中重要的原因是养老金替代率（指养老金领取者退休时，养老金与退休前工资之间的比例）迅速下滑。在经济增长、物价随之上涨的背景下，较低的养老金已经影响了企业退休人员的生活水平。

根据中国人民大学公共管理学院教授李珍参与的研究，1997年至2005年，养老金的实际社会平均工资替代率分别为76.34%、74.11%、77.30%、71.22%、63.17%、63.43%、57.61%、53.27%、50.37%。而根据2005年的国务院文件，企业职工缴费年限达到35年，基本养老金的替代率应该接近60%，2005年实际社会平均工资替代率已经低于上述预期目标将近10%；同时，2003年开始，人均养老金开始低于城镇居民家庭人均可支配收入，因此，上调养老金待遇刻不容缓。

人社部社会保障研究所所长金维刚也表示，养老金上调的另一大动因是为了平衡企业退休人员养老金待遇水平与机关事业单位退休人员养老金待遇差别较大的情况。根据上述文件，企业职工基本养老金替代率的预期目标接近60%；而机关事业单位人员养老金替代率一般在70％至90％之间，平均替代率接近80%。两个群体养老金待遇差别非常明显。

因此，从2005年起，企业职工养老金开始了行政性的连年上调。中国社会保险学会副会长何平曾告诉我们，此前根据国务院的文件，职工养老待遇的增幅，按平均工资增长40%-80%的比例来调整；从2008年开始，养老金增长的幅度就被固定为10%，到2015年持续了整整八年。

刚性上调不可持续

上述养老金待遇调整，切实改善了企业退休人员养老金水平较低的情况，企业职工养老金由2004年的月均647元，提高到2015年超过2200元的水平，增长了近3.5倍。但业内学者普遍认为，行政性、刚性的养老金上调方式不科学，也不可持续。

清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥就提出，固定10%的水平调整“确实偏高了，当养老金涨幅比工资快的时候，人们就愿意提前退休”。这种“倒挂”现象确实存在，在现行男女工人分别为60岁、50岁退休的规定下，目前养老金领取年龄仅为54.5岁。

养老金待遇连续固定上调，还产生了抹平个人账户“多缴多得”的效应。中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文曾撰文表示，外部干预上调养老金，已经打破个人账户与社会统筹两个制度规则的边界。参保人的当年缴费与未来权益已经看不到任何精算联系，多缴多得的激励敏感性降到最低水平。于是，参保人可能通过断保、逃费等不同手段，把缴费年限人为缩小到最低限，将费基和费率等所有参数人为降到最低限，“种种道德风险严重地侵蚀制度的当期收入和长期财务潜力”。

中国政法大学法和经济学研究中心教授胡继晔提出，在工资、养老、社会福利等问题的改革中，存在所谓“棘轮效应”，即“单方向运转，只能涨不能降，否则容易激发社会矛盾”。企业职工养老金已经连续八年固定幅度上涨，改革的成本或正逐渐加大。

那么，为何今年成为打破养老金刚性增长的突破口？中国社科院财经战略研究院副研究员汪德华表示，目前，经济发展包括财政支撑能力，还有职工工资增长速度，已经在快速下滑，“维持过去10%的增长是不现实的”。

数据显示，2015年国内生产总值为67.7万亿元，同比增长仅为6.9%，25年间增速首次跌破7%；同年，全国一般公共预算收入15.2万亿元，比上年增长8.4%，同口径增长5.8%，低于7.3%的预算增长目标，为1988年以来最低。

实际上，与养老金待遇调整直接相关的因素是养老保险基金收支情况。在2013年，人社部时任新闻发言人尹成基就公开表示，最近几年，连续提高企业退休人员的养老金水平，这个增支因素对基金的影响是比较明显的。

同时，养老保险基金的可持续性不容乐观。人社部基金监督司巡视员张浩曾介绍，1998年至2012年间，城镇职工养老保险基金的年均收入增长还有20%，但从2008年起，收入增速逐年放缓，2012年收入增幅跌破20%。同时，从2012年起，基金的支出增速开始高于收入增速，差距逐年拉大，到2014年，基金支出增速已经比收入增速高出6.7个百分点。

除了养老基金的收支因素，养老金待遇上调也需要财政支持。

汪德华提出，这几年养老金上调标准也要靠财政补贴。根据人社部的数据，2001年至今，各级财政补助养老金的金额超过了2万亿元。

中国社会保险学会会长、人社部原副部长胡晓义进一步解释，今年实行6.5%上下幅度的养老金调整，既让人们看到随着经济发展，养老金待遇仍然有所提高；同时，又和当前的经济水平等方面承受能力相适应，而不是盲目地“过去提高多少幅度，现在还提高多少幅度”。

金维刚则表示，现在“情况已经跟过去不一样了”，经过连年上调，2015年企业职工养老金月均已经超过2200元，不再处于极低水平。因此，养老金待遇调整可以回到正常的状况，不必连年固定幅度调整。

正常调整机制仍待建立

今年养老金上调虽然打破了10%的固定调整方式，仅上涨了6.5%，增幅同比下降了3.5%，但业内学者却认为上述改变并未触及关键，即养老金待遇的正常调整机制仍没有建立起来。

中山大学政治与公共事物管理学院教授申曙光直言，今年养老金上涨6.5%还是行政上的调整，虽然不是一成不变，但基本机制没有变。“表面看上去公平，背后还隐藏着不公平”。

郑秉文表示，正常的养老金调整机制是成熟的技术，可以给大家预期，也要给出增长的理由，否则，“为啥以前增长的幅度是10%，今天增长的幅度是6.5%而不是8.5%？在新常态下，到底应该上调多少才对？” 如果建立起正常调整机制，就一目了然，以理服人，大家自然心安，不然容易引起质疑和社会问题。也就是说，正常的待遇调整机制应该有个公式。

据申曙光介绍，世界各国养老金调整标准主要分为三种：一是物价指数，主要是消费者价格指数；二是工资增长率；三是综合物价指数和实际工资增长率两种指标。

中国社科院金融研究所博士后陆明涛解释，养老金调整如果盯住物价指数，机制设计就相对偏重效率，只能确保退休人员的生活水平不会因物价的上浮而下降，保持退休初期的生活水平；如果盯住工资上涨率，则意味着政策向老年人倾向，可能造成年轻人负担增大，因为这是一个代际分配的概念。

对此，申曙光认为，根据中国实际情况，综合物价指数和实际工资增长率两种指标的模式更为适合中国。汪德华也强调，养老金正常调整机制不应该只盯住某一个指标，除了上述两种因素，模型中还可以考虑未来基本养老金投资的收益情况。

“十三五”规划明确提出“建立基本养老金合理调整机制”，杨燕绥透露，目前养老金的正常调整机制正在建立。

陆明涛则表示，养老金的合理调整机制需要长时间论证何种调整方式最适合中国目前的状况，因此很难一下完成。今年计划养老金上调6.5%，是一个相对平缓的调整，正是向未来动态机制转变的过程。

此次养老金待遇上调也明确包括机关事业单位退休人员。胡晓义分析称，2016年政府工作报告中提到“继续提高退休人员基本养老金标准”，而往年都是“提高企业退休人员”，虽然少了“企业”两个字，但是内涵更为丰富，实际是把提高养老金水平的人员范围重新做了界定——不仅是企业退休职工，也包括机关事业单位退休人员。

对此，中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成表示，企业和机关事业单位退休人员统一上涨6.5%，客观上有缩小企业、机关事业单位退休人员的养老金待遇的作用。“并轨”之前，机关事业单位退休人员待遇是根据在岗职工的工资上涨水平增长的，远不止6.5%，其相对比例肯定较企业退休人员高。现在按照统一比例增长，实际上机关事业单位退休金待遇涨幅就变慢了。

郑功成进一步解释，“并轨”改革采用了“老人老办法、新人新办法”，机关事业单位养老金“并轨”后参加工作的人员，将来退休待遇与企业职工退休待遇差不多。但是，职业年金有可能成为机关事业单位、企业职工退休待遇未来有差距的主要原因，因为机关事业单位的职业年金是普遍建立的，而企业年金建立比例较低。所以，机关事业单位的养老金制度改革是一个完整的双层架构，而企业养老金只是名义上的双层架构，实际上还是只有基础养老金的单层架构，第二支柱企业年金还没有全部建立起来。

在刚性上调养老金的过程中，企业职工的替代率仍在下滑。根据李珍的计算，2005年开始全面调整企业职工养老待遇时，养老金的实际社会评价工资替代率为50.37%，行政上调九年后，2013年替代率仍降至43%，远低于企业职工基本养老金替代率接近60%的预期目标。

对此，李珍认为，现在通过调整养老金待遇，提高实际社会评价工资替代率的可能性微乎其微，因此，应该鼓励参保人提高缴费年限、夯实费基、强调权利义务对等；同时，进一步完善多层次养老保险机制，发展企业年金、自愿性储蓄等第二、第三养老金支柱，协同推进解决问题。

郑秉文也认为，养老保险的改革项目都是有内部联系的，只能联动，而不该单项突破。这好比一架机器，不同齿轮咬在一起，每一个环节的改革调整都会影响整体，缺少哪块都不行。