自去年11月被提出以来，“供给侧结构性改革”一直是经济学者、媒体口中的热词，各界做出不同的解读。尽管年初人民日报发表《七问供给侧结构性改革》详细阐述了其要义，但供给侧改革的具体内容、实施方式和时间表仍未明确，刚刚开幕的2016年全国“两会”将做出解答。

与通常年份不同，作为“十三五”开局之年，今年全国“两会”除了通过当年的各项经济指标预期，还将通过“十三五”规划纲要。鉴于“十三五”时期恰好是供给侧改革推进的主要时间段，“十三五”规划或将给出改革的中期路线图。

过去四个月来，在各界对供给侧改革争论的同时，国内外环境动荡加剧。2016年开年，全球股市大幅震荡，人民币汇率波动剧烈，中国经济下行压力不减，就在全国“两会”开幕前一天，3月2日，国际评级机构穆迪下调对中国主权评级展望，由稳定变为负面。调整原因有三：一是目前及未来财政指标走弱，体现为政府债务上升和政府资产负债表上庞大且不断增加的或有债务；二是由于资本外流，政府外汇储备缓冲持续下降，凸显了政策、货币与增长风险；第三，鉴于改革面临艰巨挑战，政府为解决经济失衡而实施改革的能力存在不确定性。

结构性改革的宏观环境正在恶化。在此背景下，供给侧结构性改革与总需求管理政策的关系如何处理？供给侧结构性改革的五大任务中，去产能难免会影响到经济增速，其推进是否会受到就业底线的约束，又是否会引爆近两年不断攀升的金融风险？

尽管央行对商业银行进行了窗口指导，2016年1月，新增人民币贷款仍高达2.51万亿元，创下单月投放最高历史记录。这无疑与中央经济工作会议确定的“去杠杆”任务相背离。有市场人士开始猜测，中国的货币政策是否又回到大放水的老路上，去杠杆是否成为稳增长的牺牲品。

2月19日举行的中国经济50人论坛2016年年会，是春节后的第一个大规模经济会议，参会人员规格明显高于往年。中国人民银行行长周小川、财政部部长楼继伟、中央财经领导小组办公室副主任杨伟民、央行副行长易纲等都参与讨论，内容涉及供给侧改革的各个方面，旨在提升中国经济的发展质量，增强国际竞争力。

对前述问题，与会者的观点并不一致。2016年，中国经济仍将在稳增长、调结构和促改革间做出权衡。但是，正如杨伟民所言，中国去产能、去库存、去杠杆的时间窗口非常短，“十三五”头两三年十分关键，如果错过这个时间窗口，后果非常严重。

供给侧改革VS总需求管理？

在中国的宏观调控实践中，一直倾向于总需求管理。决策层“在适度扩大总需求和调整需求结构的同时，着力加强供给侧结构性改革”的提法，明显不同于以往。

“这是领导决策思路的重要改变。”国务院发展研究中心研究员吴敬琏表示，这意味着中国从原来主要靠凯恩斯主义式的刺激政策搞增长，转向以提高供给质量，提高发展质量为主的宏观经济政策。

周小川也认为，供给侧结构性改革的来源是本次全球金融危机之后，各国政府过度依赖货币政策，依赖凯恩斯主义有所过头。近两年，国际上很多场合都在讨论这一问题，大家会思考实际上应该更加侧重于供给侧政策。

在他看来，在有效市场假设下，结构性问题特别是实物供给和需求产生的结构性问题，反映的就是价格问题。结构调整需要价格信号提供激励，没有激励的结构调整也是很困难的。例外是市场失效的环节。由于中国是从传统的中央计划经济过渡到市场经济的，思维上比较倾向于较多看到市场无效或者失效的环节，但某些重要产品由政府主导定价，也不见得比市场定价做得更好。比如成品油的定价，不过就是国际市场价格加一个过滤器，延迟20天左右过滤掉高频波动成分，最后还是跟随国际市场价格。

“供给侧结构性改革的重要内容，就是把当前存在的很多价格扭曲消化掉、改革掉。”周小川强调。

按照权威人士的解读，推进供给侧结构性改革，主要是抓好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板“五大重点任务”。其中，去产能、去库存、去杠杆会对经济产生向下的压力，降成本、补短板则会带来向上的动力。

易纲认为，在推进供给侧结构性改革的同时，要把总需求管理好。他解释称，供给侧结构性改革，是用改革的办法来推进结构调整，需要一定时间，因此供给侧结构性改革在时间上有短期、中期和长期的含义，需求侧管理的重点是解决总量问题，主要指短期调控，处于辅助地位，是配合性的政策。

历史上很多结构性改革产生了紧缩效应，易纲认为，要计算出供给侧结构性改革产生多大使经济向下的压力，在需求侧把这些压力补齐，上限不超过经济增长的潜在增长率。

他强调，总需求管理要把握好度，一不能产生债务通货紧缩的危险；二不能超越社会承受的能力，最主要指的是就业；三流动性不出现比较大面积的紧缩。

“在供给侧改革时，财政政策应当是需求管理的主战场。” 易纲认为，财政政策是天然的结构性政策，比如扶贫、结构性调整等，货币政策还是要稳健，要避免过度宽松，否则可能会产生资产价格的泡沫和人民币贬值的压力。

他测算称，2016年通过棚改货币化、大力精准扶贫、完善社保体系、降低“五险一金”和鼓励个性消费五项补短板政策，有望提高GDP增速0.5个百分点。

目前中国就业状况相对稳定，但生产者价格指数（PPI）已经连续47个月负增长，2015年GDP平减指数也由正转负。中国社科院经济学部委员余永定对财新记者表示，中国已经陷入通货紧缩，面临产能过剩－通缩和债务－通缩两个恶性循环。目前前一个循环是主要危险，未来后一个循环可能成为主要危险。

“短期宏观经济政策目标应该是打破通货收缩，防止经济出现硬着陆。”余永定认为，尽管“三去一降一补”十分必要，但并非克服通货收缩的药方，也解决不了经济增长因房地产投资增速锐减而急剧下降的问题。2016年中国宏观经济政策，应是以国债融资、基础设施建设为内容的扩张性财政政策，辅之以宽松的货币政策，用政府部门的加杠杆抵消企业部门的去杠杆对经济增长的抑制作用，防止经济硬着陆。

事实上，去年下半年以来，政府已经加大了财政政策的力度，推出一系列基础设施投资项目。余永定认为，政府可能有必要进一步加大基础设施投资的规模；另一方面，政府应该利用类似“两会”召开的机会，加强传播力度、造成应有的声势，提振市场信心。

去产能需机制创新

供给侧结构性改革的五大任务中，去产能位列首位，也是近期关注度最高、最先有所动作的一项。去年底，武汉钢铁等企业传出裁员、减产的消息，但后续去产能进展如何仍待观望。

“首先要摸清情况。” 杨伟民认为，虽然现在出台了一些政策、规划、方案，但主要问题还没搞清楚。比如钢铁产能到底有多少，其中僵尸企业有多少，占多大的产能；处置这些僵尸企业带来多少不良贷款，涉及到多少职工，这些职工再就业、保证基本生活需要多少钱等。

他强调，不能把过去几年淘汰落后产能当作供给侧改革。处置僵尸企业方面，如果仅把过去已停产的企业关掉，像以前总搞“上大压小”，企业数目是减少了，但过剩产能并没有实质性减少，起不到作用。以汽车行业为例，处置僵尸企业，其实就是收回了多年没有生产的汽车企业许可证，这并没有达到目的。

不同于上世纪90年代末制造业全面产能过剩，目前的产能过剩主要集中在钢铁、煤炭等国企主导的重化工业领域，根据国务院发展研究中心原副主任刘世锦的调研，即使在产能过剩的重化工业领域，不赚钱的民营企业也都基本关门了，扭亏无望苦苦挣扎的基本都是国企。在这种情况下，单纯依赖市场力量去产能已经很难起到作用。

“去产能很大程度上是国企深化改革的问题。”刘世锦称，必须以改革的思路和办法，不能用照顾的办法去做。

鉴于目前产能过剩行业多由国企主导，过剩产能的形成，与旧发展模式下地方政府对GDP的追逐关系密切。有观点认为，下一步去产能需要更多依靠行政力量来兼并重组。刘世锦并不赞同这种看法。他认为，把一些产能过剩较为严重的企业，用拉郎配的办法捏在一起，不仅不能解决已有的问题，而且会引发更大的问题。

从前几年化解产能过剩的实践看，由于现有产能过剩往往是当地重要的经济支柱和财政来源，出于税收、就业稳定、经济增长等考虑，地方政府去产能的积极性并不高，甚至增加对这些企业的财政补贴，阻止去产能进程。

杨伟民表示，要处理好政府与市场、政府与企业的关系。在处置僵尸企业当中，中央政府做好顶层设计，给予财政补贴，地方政府停止对僵尸企业的财政补贴和其他财政补贴。地方政府负责下岗职工基本生活，央企僵尸企业要辅以行政措施。

在刘世锦看来，地方政府担心去产能会降低增长率，并不符合实际。目前中国钢铁、煤炭行业的产能利用率并不高，从经济学意义上看，去产能并不会影响产量，影响的是价格和利润。只有实质性的去产能，才会使PPI和利润逐步回升，不会影响增长速度，而是减亏损提效益。

目前去产能的顶层设计尚未出台。刘世锦认为，不能用过去计划经济色彩浓厚的办法，同时要给地方更大的创新空间。他提出一个与碳排放权相似的思路，具体来说就是国家提出某个行业去产能总量的指标，下放到各个省，允许减产的配额公开交易，同时奖励措施挂钩，这样竞争力强的地区和企业可以不减或者少减，竞争力差的地方可以多减。这个办法有三个好处，既有利于完成去产能的总量目标，又符合优胜劣汰的市场规律，还能让竞争力差的地区和企业有去产能的积极性。

去产能不可避免地影响到就业。人力资源和社会保障部部长尹蔚民在2月29日国新办发布会上透露，根据对作为这次化解产能过剩的切入点的钢铁和煤炭两个行业的初步统计，煤炭系统涉及130万人、钢铁系统涉及50万人，大约共涉及到180万职工的分流安置。刘世锦建议，在产能严重过剩的行业，可以把国有资本划归地方社保资金，重点解决去产能过程中的人的安置和再就业问题，这样有利于央企和地方政府之间的协调。

杨伟民强调，当前国际经济形势不确定性增多，去产能的时间窗口非常短，“十三五”头两三年如果没有明显的进展，今后面临的困难可能更多。“国资监管部门不能因为怕国有资产减量下不了决心，金融部门不能因为怕产生不良贷款就继续给僵尸企业贷款，地方政府不能因为怕影响税收、就业稳定就继续保护僵尸企业。”

去库存难在三四线和商业地产

近年来，中国经济增速放缓的一个重要原因是，房地产投资增速大幅下滑。由于上下游涉及的产业链较长，房地产在中国经济中占有举足轻重的地位。目前中国房地产销售额接近9万亿元，税收收入中，房地产业营业税、企业所得税、房产税等累计占比在30%左右。

房地产库存增加是投资下滑的主要原因。国务院发展研究中心副主任王一鸣援引数据称，房地产库存有三个口径：最小的口径是待售面积，2015年末为7.18亿平方米；中口径是待售面积加上73.5亿平方米在建面积；最大的口径是在中口径的基础上，加上待开发土地面积。按照去年房地产销售12.85亿平方米计算，三个口径下去库存分别需要6.7个月、5年9个月和6年5个月。“房地产去库存最突出的矛盾是三四线城市化解库存难度更大。”

根据国家统计局的数据，近期一线城市和部分热点二线城市房价上涨较快，环比涨幅明显高于其他城市；其余二线城市环比较为平稳；大部分三线城市仍然处于库存逐步消化阶段，环比仍在下降。春节后，一线城市房价出现疯涨，并波及至部分二线城市，但三四线城市房价并未见大的波动。

中央经济工作会议提出的房地产去库存措施，主要是包括加快农民工市民化，扩大有效需求；落实户籍制度改革方案，允许农业转移人口等非户籍人口在就业地落户，使他们形成在就业地买房或长期租房的预期和需求等，寄望户籍制度改革加速城镇化、满足新市民需求来化解房地产库存。

政策出台后，各方的反应较为冷淡。究其原因，一方面，提高户籍人口城镇化率，需要政府相应地增加公共产品和公共服务支出，加剧原本就捉襟见肘的财政收支压力。根据国家信息中心经济预测部主任祝宝良的测算，农民工市民化的成本是平均每人15万元，有的地方甚至要30万元以上。另一方面，整体上人口向一线城市集中的趋势明显，三四线城市有一些经济增长面临压力、发展边缘化，属于人口流出地区。

“人口城镇化最重要的是人口在就业地落户，而不是在老家非就业地落户，否则还会存在大量人口就业地与居住地空间分离问题。”杨伟民表示，对就业在一二线城市、在当地买不起房子、难以在这里落户的农民工，解决的方案就是先解决居住问题。他认为，必须要建立新的住房制度，做大住房租赁市场，成立提供以租赁住房业务的专业化企业等主体。

王一鸣也建议，发展批量化租赁市场。同时，在人口净流出的这些地区控制房地产用地供给量，已经卖出去的土地要改变用途；提高保障性安居工程的货币化安置比例；公积金拿出一块做试点，探索建立主要面向农业转移人口的城市住宅政策性银行；在试点基础上，推进住房按揭利率抵扣个人所得税；对农业转移人口购房出台激励政策等。

去年下半年以来，安徽、河南等省出台财政补贴政策，鼓励农民进城购房。这确实在短期内可以增加销售，但三四线城市库存较大、存在降价的可能性。通过财政补贴支持农民进城买房，需要持续维持房价相对稳定、购房成本下降和农民工收入增长稳定。

杨伟民认为，房地产去库存的过程中，中央政府做好新一轮住房制度的顶层设计，主要的事情应该交给地方政府。

住宅之外，去库存的另一大难点是商业用房和写字楼。由于“互联网+”和网购的快速发展，商业地产已经受到直接冲击，王一鸣称，按照最大的口径，商业地产去库存需要十年以上的时间，“有一部分库存是无法消耗的，有的受政策约束，有些则是产品本身不适应市场需求”。对商业地产，王一鸣建议，可以探索资产证券化。

去杠杆短期被牺牲

产能过剩、房地产投资走低之外，中国经济的另一大风险是杠杆率过高。金融危机以来，中国债务率尤其是非金融企业债务率急剧攀升。

国家金融与发展实验室理事长、中国社科院原副院长李扬基于中国国家资产负债表的测算称，2014年中国全社会杠杆率已上升到接近240%，其中非金融企业杠杆率上升，非常值得关注。2008年以前，中国非金融企业的杠杆率一直稳定在100%以内，但全球金融危机之后，加杠杆趋势非常明显，由2008年的98%提升到了2014年的149%。

高盛私人财富管理中国区副主席兼首席投资策略师哈继铭则称，2015年底，中国债务占GDP之比已经达到250%，未来五年，如果经济增长仍保持6.9%以上，按照目前的投资效率简单模拟计算，五年后债务率可能达到340%左右。他强调，虽然中国政府还有很多资产，但随着风险增加资产价值会缩水，但负债一般不会缩水，甚至伴随通缩会越来越艰难，出现债务危机的风险不断上升。

“去年中国杠杆率已经超过警戒线了，到现在还在继续提高。” 吴敬琏认为，这蕴藏着发生系统性风险的危险。

国际比较显示，中国非金融企业杠杆率水平在所比较的国家中最高，其隐含的风险非常高。李扬称，中国企业出问题，一定会连带银行出问题，进而连带财政和整体经济出问题。

穆迪在下调中国主权评级展望的报告中称，目前中国整个经济和金融领域都在加杠杆，大量国有企业有负债压力，尤其值得注意的是，持续攀升的国企杠杆会带来风险，包括经济增速突降和银行资产负债表的恶化。

目前公布的银行不良贷款率仍维持在2%左右，但清华大学苏世民学者项目主任李稻葵认为，在经济增速继续放缓的大前提下，不良率还会上升。加之债券市场风险被低估，股市大量企业价格被高估，外汇占款急速下降，与历史上任何时期相比，金融基础都不够稳定。

尽管中央经济工作会议提出了“去杠杆”任务，但是，今年1月，新增贷款2.5万亿元，同比多增1万多亿元，创历史新高，杠杆率不降反升。

这一结果并不出人意料。李扬称，在去杠杆成为目标之后，往往会经历一个杠杆率上升的逆向过程。因为去杠杆需要经济强劲增长，危机中去杠杆，在经济稳定和去杠杆之间，当局一定取经济稳定，结果是“一边喊去杠杆，一边提高杠杆”。

在他看来，作为国家总体，降低杠杆率的惟一出路只能是在控制债务增长速度的同时，保持中高速的经济增长。问题在于去杠杆和保持适当增长速度存在着矛盾。在经济增速下行未得扭转的背景下，保持适当速度会成为当局的首选。虽然去杠杆关乎经济长远健康，但在短期内肯定会被牺牲。

去年5月北京大学国家发展研究院举办的通货紧缩研讨会上，易纲曾强调，所谓的去杠杆化，并不是说中国经济的总杠杆率要下降，而是中国的总杠杆水平要保持在适度的水平上。

他认为，在可见的将来，中国的总杠杆率还会有所上升，但要控制中国的总杠杆率在适当水平,“问题是上升速度有多快，考虑的是什么是最优速度，让它上升得比较适度，而不是过快上升。”

“在危机持续的过程中设定去杠杆的任务，核心意义在于提醒全社会不能迷失方向，不能过度依赖需求方调控，需要从供给侧合理安排去杠杆的路线图，并坚定推行。”李扬称。

降成本提升比较优势   

供给侧结构性改革中，“三去”对经济形成向下的压力，作为对冲，降成本则对经济有向上拉动的作用。

金融危机以来，中国作为“世界工厂”的低成本比较优势逐渐丧失，全要素生产率的快速提升受阻。楼继伟认为，2008年开始实行的《劳动合同法》在很大程度上降低了中国劳动力市场的灵活性，阻碍了全要素生产率的提高。

近年来，《劳动合同法》一直争议颇多，楼继伟去年4月在清华经管学院的演讲中就曾提出质疑。在他看来，现行用工制度脱离了劳动生产率，工资刚性上涨。“特别是最近八年，工资增速超过劳动生产率增速两三个百分点，使得中国竞争力越来越不足。”

他认为，企业用工必须签订长期合同等规定，不适应中国外向型、代工型企业的需要，在一定程度上僵化了劳动力市场的灵活性，使得生产率增长很慢。现在企业最需要的是技术员工，但培养过程中需要支付大量的培训成本，往往培养好了，员工就走了，《劳动合同法》倾向于保护劳动者利益，使得企业人力资本投资的意愿被迫降低。

楼继伟认为，下一步要保证劳动力市场的灵活性，需要修改《劳动合同法》，剔除过于僵化的部分，体现劳资双方的平衡，同时应该把职业培训和企业结合起来，这样能提高劳动生产率.

长期跟踪人口与经济关系的中国社科院副院长蔡昉认为，中国比较优势的下降，其中很重要的表现在于单位劳动成本增加。他称，决定企业、产业竞争力比较优势的，不仅是劳动力成本，还有劳动生产率，即以劳动力成本除以劳动生产率衡量的单位劳动成本更合理。

根据其测算，主要制造业国家单位劳动成本在年度间有所波动，但总体在一个水平上。中国则是单调提高，“超过其他国家指日可待，这值得警惕”。

要延缓工资上涨的趋势，一方面要增加劳动力供给，在农村劳动力转移增速几乎为零的情况下，必须通过户籍制度提高劳动参与率，尤其是农民工非农就业参与率。蔡昉称，劳动参与率每提高一个百分点，对应的劳动供给是900万人左右，可以抵消劳动年龄人口减少的负面影响。

同时，要降低劳动力成本中的非工资成本，比如降低社保缴费水平。中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文表示，过去一直从需求侧考虑，将社保看成和谐社会的一种福利，没有当作能影响企业竞争力、影响经济增长的生产要素。

他认为，中国的社保制度存在很大问题，需要引入结构性改革。比如，养老保险制度每年正常缴费支出几乎与正常养老收入相等，每年的结余主要来自财政转移支付；失业保险基金规模越来越大，受益人数却在减少，大量失业人员没有失业保险，企业必须支付一次性赔偿，这势必增加企业的负担。

2015年，失业、工伤、生育保险缴费率已经下调，今年养老和医疗保险缴费率也有望下调。问题在于，随着老龄化社会的到来，社保支出激增，收支矛盾也越来越尖锐。中国社科院发布的《中国养老金发展报告2015》中披露，2014年全国31个省份城镇职工基本养老保险基金当年结余（不含财政补助等）出现1226亿元的赤字，仅有8个当年结余为正数，东北和华北“入不敷出”的情况尤为突出。若社保缴费率调低，“入不敷出”将加剧。

国税总局原副局长许善达认为，降低社保缴费率，要研究全国统筹，否则很难解决。为弥补社保亏账，他建议结合国有资本布局调整，将一部分国有资本及收益补充进养老等社保基金预算。

据其测算，中国每年社保缴费规模大概是2.1万亿元到2.2万亿元的规模，目前社保基金投资回报率平均在8%左右，如果能拿出15万亿元国有资本，每年的回报有1.2万亿元，可以使社保缴费率降低一半。

此举同时可以为全面推行营改增提供空间。许善达称，下一步营改增将为企业减轻5000亿元左右的负担。但从这两年财政收支压力看，仅靠一般预算，已经支持不了营改增和进一步减税了。未来的减税、减费，一定要在政府预算的大盘子里解决。“最快捷的方式是调整国有资本布局，将一部分国有资本及收益补充进一般预算和养老等社保基金预算。”

劳动力成本降低后，企业可以腾挪出更多的资金来用于研发。许善达强调，企业不应是全面降低成本，而是要调整成本结构，降低投资成本、劳动力成本，鼓励企业增加研发投入，这样才是比较完整的供给侧结构性改革。